(BKTO) - TS. NGUYỄN MINH PHONG - Chuyên gia kinh tế

BT có sớm và lan tỏa mạnh hơn BOT

 

TS. Nguyễn Minh Phong

Theo Báo cáo giám sát chuyên đề “Việc thực hiện chính sách, pháp luật về đầu tư và khai thác các công trình giao thông theo hình thức hợp đồng xây dựng - kinh doanh - chuyển giao (BOT)” ngày 15/8/2017 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, giai đoạn 2011-2016, cả nước đã huy động được khoảng 171.308 tỷ đồng đầu tư lĩnh vực giao thông, trong đó vốn BOT là 154.481 tỷ đồng/59 dự án, chiếm khoảng 90,2%. Đến nay, đã có 55 dự án BOT hoàn thành và đưa vào vận hành khai thác, với tổng mức đầu tư 137.819 tỷ đồng.

Hợp đồng BT (xây dựng - chuyển giao) đã và đang được áp dụng ở Việt Nam chủ yếu là trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng, hầu hết nằm ở các địa phương. Hiện, Bộ Giao thông vận tải (GTVT) quản lý 4 dự án BT với tổng mức đầu tư 16.035 tỷ đồng, trong đó có hai dự án BT thuộc lĩnh vực hàng hải. Theo kết quả thanh tra của Thanh tra Chính phủ về các dự án BOT-BT tại Hà Nội (tháng 6/2017), từ năm 2012 trở về trước, trên địa bàn Thủ đô có đến 63 dự án PPP và đều là BT. Con số này giảm xuống còn 24 dự án từ năm 2014 (vì giá đất suy giảm, thị trường BĐS đóng băng, nhiều dự án BT mất động lực).

Tuy nhiên, cùng với sự ấm lại của thị trường bất động sản, dự án BT đang có dấu hiệu “trỗi dậy” tại nhiều địa phương, nhất là những đô thị lớn. Như tại TP. HCM, từ tháng 4/2015 tới tháng 3/2016, UBND Thành phố đã phê duyệt 11 dự án BT do các nhà đầu tư đề xuất. Tại Bắc Ninh, có tới 77 dự án đã được phê duyệt, trong đó 8 dự án đang triển khai, 5 dự án đã hoàn thành. Theo Báo cáo của UBND Thành phố Hà Nội về các dự án BT (tháng 6/2017), trên địa bàn Thủ đô có 16 dự án đã và đang triển khai từ năm 2015 về trước, tổng mức đầu tư lên tới 28.874 tỷ đồng. Còn từ tháng 6/2017 đến nay, Hà Nội lại có thêm 76 dự án PPP đăng ký đầu tư với tổng mức đầu tư 196.729 tỷ đồng, phần lớn trong số này là các dự án BT. 

Sức hấp dẫn đến từ những sơ hở trong quản lý dự án BT

Với dự án BOT, nhà đầu tư phải thu hồi vốn qua quá trình khai thác công trình do mình bỏ vốn đầu tư, còn với dự án BT, nhà đầu tư có thể được phép an toàn hơn vì sau khi xây dựng xong, công trình sẽ được Nhà nước (Bộ, địa phương) thanh toán dưới dạng tiền trái phiếu hoặc quỹ đất do hai bên thống nhất, lựa chọn và định giá theo hợp đồng. Về bản chất, BT là cam kết Nhà nước “mua” dự án BT bằng tiền ngân sách hoặc nguồn thu cho NSNN. 

Trên thực tế, BT có thể mang lại rủi ro cho nhà đầu tư khi phải ứng trước vốn để giải phóng mặt bằng không tính lãi và làm báo cáo tiền khả thi, khả thi... Nếu dự án không được cấp thẩm quyền thông qua thì nhà đầu tư không được bồi hoàn kinh phí. Tuy nhiên, dự án BT lại có nhiều điều khác hấp dẫn các nhà đầu tư, tiếc rằng đây cũng chính là những kẽ hở đáng quan ngại của quá trình quản lý nhà nước đối với dự án. Có thể kể đến một số điểm sau:

Thứ nhất, chủ đầu tư được giành quyền chủ động dẫn dắt cuộc chơi, do các dự án BT hầu hết đều được chỉ định thầu và dễ “bắt tay” thương lượng với cơ quan quản lý, từ lựa chọn dự án, xác định tổng mức đầu tư, thực hiện và quyết toán dự án. Hơn nữa, theo quy định tại Nghị định số 15/2015/NĐ-CP về quản lý dự án theo hình thức PPP, việc giám sát chất lượng công trình BT dù được thực hiện theo thủ tục áp dụng đối với dự án đầu tư công nhưng lại khá lỏng vì nhà đầu tư, DN chịu trách nhiệm về chất lượng công trình, dịch vụ dự án; tự giám sát, quản lý hoặc thuê tư vấn quản lý, giám sát thi công, nghiệm thu... Cơ quan quản lý nhà nước chỉ giám sát việc tuân thủ các nghĩa vụ của nhà đầu tư, DN theo hợp đồng.

Trong trường hợp cần thiết, cơ quan quản lý mới thuê tổ chức tư vấn có đủ năng lực để hỗ trợ thực hiện việc giám sát.

Thứ hai, cơ chế thanh toán bằng trái phiếu chính phủ đã làm biến tướng dự án BT thành dự án đầu tư công đích thực, nhất là đối với dự án được cơ quan quản lý “thông cảm”, ưu ái cho thanh toán một phần vốn trước khi công trình hoàn thành, giống như cơ chế giải ngân dự án đầu tư công thông thường khác. Theo một số thống kê trên báo chí, trong giai đoạn 2011-2015, một số dự án BT được thực hiện tại những địa phương có nguồn lực đất không hấp dẫn đều được chuyển sang thanh toán bằng tiền dưới hình thức trái phiếu chính phủ, với lý do phục vụ nhu cầu cấp thiết. Bộ GTVT cũng đã triển khai 3 dự án BT với cơ chế thanh toán bằng tiền theo cách thức này.

Về nguyên tắc, BT là phương thức đầu tư mà nhà đầu tư phải bỏ tiền ra làm trước, chỉ sau khi dự án được nghiệm thu và bàn giao mới được thanh toán bằng đất hoặc bằng tiền theo kế hoạch trong hợp đồng. Thế nhưng, với những dự án được dùng tiền chi trả cho các nhà đầu tư ngay trong quá trình đang thi công thì BT đã thực sự “mất chất”… Từ đó, cánh cửa lợi nhuận cao cho nhà đầu tư càng mở rộng, giống như mọi dự án đầu tư công không qua đấu thầu và được độc quyền thực hiện.

Thứ ba, cơ chế thanh toán bằng quỹ đất cũng hấp dẫn nhà đầu tư vì họ được quyền sử dụng quỹ đất mà không phải qua đấu thầu. Với cơ chế độc quyền này, nhà đầu tư kỳ vọng nhiều vào việc vào khai thác “lợi nhuận kép” trong chênh lệch giá đất cả trước và sau khi thực hiện dự án: vừa từ việc định giá trị quỹ đất thấp của các cơ quan thẩm định giá (vốn chỉ quen tính rẻ quỹ đất công để giảm bớt tiền NSNN đền bù thu hồi đất cho các dự án đầu tư công ích), vừa từ cơ hội tăng giá quỹ đất sau hoàn thành công trình. Nói cách khác, việc thanh toán bằng quỹ đất không qua hình thức đấu thầu, nhất là không tính tới giá trị gia tăng sau khi hoàn thành công trình đã khiến giá trị quỹ đất “hàng đổi hàng” giữa Nhà nước với nhà đầu tư BT không thể xác định là phù hợp với thị trường hay không. Đây là một động lực hấp dẫn nhà đầu tư, nhưng cũng là kênh thất thoát tài sản công tiềm tàng và lớn nhất của dự án BT.

Thứ tư, một nguyên nhân nữa dẫn đến nhiều sai phạm và thất thoát trong dự án BT chính là sự lỏng lẻo của các quy định quản lý nhà nước. Nhìn chung, quy định pháp lý về tính giá trị quyền sử dụng đất đối với dự án BT đang chưa thực sự rõ, dù Nghị định số 181/2004/NĐ-CP đã cấm cơ chế “đổi đất lấy hạ tầng” và thay bằng quy định thực hiện đấu giá đất sau khi phê duyệt quy hoạch hạ tầng để lấy tiền xây dựng; Nghị định số 78/2007/NĐ-CP có quy định bước đầu về hình thức hợp đồng Xây dựng - Kinh doanh - Chuyển giao (BOT), hợp đồng Xây dựng - Chuyển giao - Kinh doanh (BTO), hợp đồng Xây dựng - Chuyển giao (BT); Thông tư 145/2007/TT-BTC ngày 06/12/2007 của Bộ Tài chính hướng dẫn thực hiện Nghị định 188/2004/NĐ-CP ngày 16/11/2004 của Chính phủ về phương pháp xác định giá đất và khung giá các loại đất… Hiện nay, ngay cả Luật Đất đai 2013 cũng không có quy định chi tiết nào về vấn đề  định giá hạ tầng cũng như định giá quyền sử dụng đất để trả cho nhà đầu tư trong quản lý dự án BT. Tới tháng 6/2014, Bộ Tài nguyên & Môi trường mới ban hành thông tư quy định chi tiết phương pháp định giá đất…

Nhiều vi phạm chỉ bị phát hiện sau khi các cơ quan thanh tra, kiểm toán vào cuộc

Thực tế tại nhiều địa phương, các dự án BT đều do nhà đầu tư đề xuất, thậm chí, việc xem xét, chấp thuận quyết toán giá trị hợp đồng của dự án cũng chỉ dựa trên cơ sở báo cáo quyết toán do nhà đầu tư lập và được tổ chức kiểm toán độc lập kiểm toán. Về nguyên tắc, quỹ đất đối ứng và giá trị tiền sử dụng đất chỉ được xác định sau khi dự án BT hoàn thành và bàn giao, nhưng thường thì tiền sử dụng đất đã được tạm tính ngay tại thời điểm ký hợp đồng để tạo điều kiện cho nhà đầu tư dự án BT thực hiện song song cả 2 dự án BT và dự án khác đối ứng. 

Đặc biệt, theo kết luận của Thanh tra Bộ Tài chính, việc thẩm định giá đất và xác định tiền sử dụng đất phải nộp của chủ dự án BT đã không quy về cùng thời điểm. Trong đó, chi phí phát triển được xác định theo tương lai (có tính đến yếu tố trượt giá) còn doanh thu phát triển lại được xác định theo giá trị tại thời điểm thẩm định giá đất, điều này đã khiến giá trị quyết toán dự án BT khó chính xác và Nhà nước bị thất thoát nguồn lực không nhỏ về đất đai từ các dự án BT.

Kết quả thanh tra của các cơ quan như Bộ Kế hoạch & Đầu  tư và Thanh tra Chính phủ đều cho thấy, giai đoạn năm 2008 đến tháng 9/2012, UBND TP. Hà Nội không xây dựng, công bố rộng rãi danh mục đầu tư dự án theo hình thức hợp đồng BT, BOT. Đây là sự vi phạm quy định về xây dựng và công bố danh mục dự án. Trong 15 dự án đầu tư theo hình thức BT đã ký hợp đồng tại Hà Nội, chỉ có 1 dự án được lựa chọn nhà đầu tư thông qua hình thức đấu thầu, 14 dự án còn lại đều thực hiện chỉ định thầu.

Điều đáng nói, trong lúc trình xin chủ trương, Hà Nội cũng không có tài liệu chứng minh, làm rõ thực trạng, mức độ chính xác của việc cấp bách, cấp thiết khi thực hiện các dự án BT theo phương thức chỉ định nhà đầu tư. Việc áp dụng định mức, đơn giá và tính toán khối lượng không đúng, dẫn đến làm sai, tăng giá trị công trình. Trên thực tế, các dự án BT tại Hà Nội đều đội vốn và chỉ bị phát hiện khi cơ quan thanh tra, kiểm toán vào cuộc. Nghĩa là, Hà Nội đã phải thanh toán quỹ đất nhiều hơn giá trị hạ tầng nhận được.

BOT hay BT là những hình thức đầu tư phù hợp theo cơ chế thị trường và ngày càng mở rộng, góp phần nhất định trong việc huy động vốn xã hội và tạo động lực đầu tư phát triển hạ tầng - kinh tế chung. Tuy nhiên, quá trình thực hiện cũng đòi hỏi phải nhận diện đầy đủ tác động hai mặt của chúng, sự triển khai đồng bộ cũng như tính tới hai mặt của các chính sách quản lý đúng đắn, sự phối hợp chặt chẽ cần thiết từ các bên liên quan, nhằm tăng hiệu quả hoạt động và quản lý nhà nước đối với các dự án này...