(BKTO) - TS. VŨ ĐÌNH ÁNH Bộ Tài chính

Cơ sở pháp lý của dự án đầu tư theo hình thức BT

 

TS. Vũ Đình Ánh

Theo khoản 5 Điều 3 Nghị định số 15/2015/NĐ-CP ngày 14/2/2015 của Chính phủ về đầu tư theo hình thức đối tác công tư (Nghị định số 15): “Hợp đồng Xây dựng - Chuyển giao (sau đây gọi tắt là hợp đồng BT) là hợp đồng được ký giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư để xây dựng công trình kết cấu hạ tầng; nhà đầu tư chuyển giao công trình đó cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền và được thanh toán bằng quỹ đất để thực hiện dự án khác theo các điều kiện quy định tại khoản 3 Điều 14 và khoản 3 Điều 43 Nghị định này”. Cụ thể là, “việc sử dụng quỹ đất để tạo nguồn vốn thanh toán cho nhà đầu tư thực hiện hợp đồng BT phải được sự chấp thuận của cơ quan có thẩm quyền theo quy định của pháp luật đất đai” và “dự án khác được triển khai đồng thời hoặc sau khi hoàn thành công trình kết cấu hạ tầng theo thỏa thuận tại hợp đồng dự án”.

Như vậy, cùng với dự án BOT, việc triển khai các dự án BT là một trong những dạng thức quan trọng nhất trong các dạng đầu tư đối tác công tư (PPP), căn cứ trên hàng loạt cơ sở pháp lý quan trọng như Luật Đầu tư 2014, Luật Đầu tư công 2014, Luật Đấu thầu 2013, Luật Xây dựng 2014, Luật Quản lý nợ công 2009, Luật Ngân sách nhà nước 2002, Luật Quản lý, sử dụng tài sản nhà nước 2008, Luật Đất đai 2013... và được cụ thể hóa bằng Nghị định số 15. 

 Đối với dự án BT, Nghị định số 15 là cơ sở pháp lý quan trọng nhất, thay thế cho: Nghị định số 108/2009/NĐ-CP ngày 27/11/2009 của Chính phủ về đầu tư theo hình thức hợp đồng BOT, hợp đồng BTO và hợp đồng BT; Nghị định số 24/2011/NĐ-CP ngày 05/4/2011 của Chính phủ sửa đổi một số điều của Nghị định số 108/2009/NĐ-CP về đầu tư theo hình thức hợp đồng BOT, hợp đồng BTO và hợp đồng BT; Quyết định số 71/2010/QĐ-TTg ngày 09/11/2010 của Thủ tướng Chính phủ ban hành Quy chế thí điểm về đầu tư theo hình thức đối tác công tư. 

Cơ sở pháp lý dành riêng cho các dự án BT là Quyết định số 23/2015/QĐ-TTg ngày 26/6/2015 của Thủ tướng Chính phủ quy định cơ chế nhà nước thanh toán bằng quỹ đất cho nhà đầu tư khi thực hiện dự án đầu tư xây dựng theo hình thức Xây dựng - Chuyển giao và Thông tư số 183/2015/TT-BTC ngày 17/11/2015 hướng dẫn thực hiện thanh toán bằng quỹ đất cho nhà đầu tư thực hiện dự án đầu tư BT quy định tại Quyết định số 23/2015/QĐ-TTg.

Theo khoản 16 Điều 3 Luật Đầu tư công 2014: “Đầu tư theo hình thức đối tác công tư là đầu tư được thực hiện trên cơ sở hợp đồng giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư, DN dự án để thực hiện, quản lý, vận hành dự án kết cấu hạ tầng, cung cấp các dịch vụ công”. Điều 53 Hiến pháp 2013 quy định: “Đất đai, tài nguyên nước, tài nguyên khoáng sản, nguồn lợi ở vùng biển, vùng trời, tài nguyên thiên nhiên khác và các tài sản do Nhà nước đầu tư, quản lý là tài sản công thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý”. 

Như vậy, căn cứ vào các quy định của pháp luật hiện hành, sản phẩm hình thành từ dự án BT thuộc lĩnh vực đầu tư công và do Nhà nước quản lý. Bên cạnh việc chấp hành các quy định pháp luật chung liên quan đến các dự án PPP, các bên liên quan đến dự án đầu tư theo hình thức BT còn phải tuân thủ pháp luật về đất đai, do vậy, dự án BT còn được gọi nôm na là “đổi đất lấy hạ tầng”. Theo đó, mỗi dự án BT cần thực hiện đầy đủ các quy định về quỹ đất thanh toán cho nhà đầu tư, xác định giá trị dự án BT và quỹ đất thanh toán, quy trình thủ tục thanh toán, đặc biệt là phải xác định diện tích đất của quỹ đất thanh toán tương ứng với phần nghĩa vụ tài chính đã hoàn thành.   

Dự án BT - ưu điểm và khuyết điểm

Không thể phủ nhận những đóng góp của các dự án BT vào sự phát triển cơ sở hạ tầng cũng như thị trường bất động sản và tiến trình đô thị hóa của nước ta trong hàng chục năm qua. Tuy nhiên, những hạn chế bất cập, thậm chí sai phạm cũng đã bộc lộ rõ trong quá trình thực hiện các dự án này. 

Ngày 06/9/2017, Thanh tra Chính phủ đã chính thức có Thông báo số 2222/TB-TTCP công bố kết luận thanh tra việc chấp hành quy định của pháp luật trong việc thực hiện một số dự án BT, BOT trong lĩnh vực giao thông, môi trường tại Bộ GTVT. Thanh tra Chính phủ khẳng định: trước thực trạng kết cấu hạ tầng giao thông quốc gia còn nhiều hạn chế, đòi hỏi phải được đầu tư lớn để nâng cao năng lực đáp ứng nhu cầu giao thông và phát triển kinh tế xã hội, trong điều kiện nguồn lực nhà nước còn hạn hẹp, Bộ GTVT đã kịp thời triển khai các chủ trương của Đảng, Nhà nước về thu hút các thành phần kinh tế tham gia đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng, mở rộng hình thức Nhà nước và nhân dân cùng làm, thu hút đầu tư vào các lĩnh vực kết cấu hạ tầng.

Với nhiều nỗ lực, tích cực, Bộ GTVT đã thực hiện nhiều dự án đầu tư trong lĩnh vực giao thông theo hình thức BOT, BT với quy mô lớn, chiếm tỷ trọng cao trong cơ cấu đầu tư chung của ngành, địa phương đã thực hiện; góp phần tháo gỡ khó khăn khi nguồn vốn Nhà nước hạn hẹp, giảm bớt áp lực nợ công, cải thiện đáng kể năng lực phục vụ của hệ thống kết cấu hạ tầng giao thông quốc gia. Các dự án đi vào hoạt động cũng góp phần mở rộng phương thức quản lý, khai thác kết cấu hạ tầng giao thông mới, hiệu quả, phù hợp xu thế phát triển; người tham gia giao thông có thêm lựa chọn điều kiện giao thông thông thoáng an toàn hơn.

Bên cạnh những ưu điểm nêu trên, Thanh tra Chính phủ cũng nêu ra 5 khuyết điểm, vi phạm trong việc triển khai thực hiện loại hình đầu tư này.

Thứ nhất, chưa thực hiện đúng quy định về việc xây dựng và công bố danh mục dự án kêu gọi đầu tư theo hình thức đối tác công tư; việc công bố sau khi phê duyệt danh mục dự án không đúng thời điểm tháng 1 hàng năm là thiếu chặt chẽ và ảnh hưởng không tốt đến kết quả lựa chọn nhà đầu tư.

Thứ hai, quyết định chủ trương đầu tư một số dự án còn bất hợp lý trong cân đối tổng thể và quy hoạch; phê duyệt một số nội dung đầu tư, tổng mức đầu tư chưa đúng quy định, còn một số khoản sai lệch.

Thứ ba, lựa chọn nhà đầu tư, đàm phán, ký kết và giám sát thực hiện hợp đồng của cơ quan nhà nước có thẩm quyền còn thiếu chặt chẽ; nhà đầu tư đã lập, duyệt không đúng nhiều khối lượng, định mức, đơn giá trong dự toán công trình.

Thứ tư, việc thanh quyết toán xác định giá trị công trình dự án còn bất hợp lý, hầu hết các công trình dự án hoàn thành giai đoạn xây dựng đã đưa vào khai thác, thu phí đều chậm và chưa quyết toán được theo đúng thời gian hợp đồng.

Thứ năm, kết quả huy động vốn thực hiện các dự án BT, BOT không đạt mục tiêu đa dạng các nguồn vốn, các thành phần kinh tế tham gia đầu tư; xác định phương án tài chính thiếu chính xác, nhất là phương án thu phí giao thông.

KTNN cần đẩy mạnh kiểm toán các dự án BT

Cùng với các cơ quan kiểm tra giám sát khác, thực tiễn và yêu cầu quản lý các dự án BT trong thời gian tới đòi hỏi sự tăng cường hoạt động kiểm toán của KTNN đối với các dự án BT. Điều 4 Luật KTNN 2015 quy định: “Đối tượng kiểm toán của KTNN là việc quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công và các hoạt động có liên quan đến việc quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công của đơn vị được kiểm toán”.

Trong đó, “tài chính công bao gồm: ngân sách nhà nước; dự trữ quốc gia; các quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách; tài chính của các cơ quan nhà nước, đơn vị vũ trang nhân dân, đơn vị sự nghiệp công lập, đơn vị cung cấp dịch vụ, hàng hóa công, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức chính trị xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp có sử dụng kinh phí, ngân quỹ nhà nước; phần vốn nhà nước tại các DN; các khoản nợ công” (khoản 10 Điều 3 Luật KTNN 2015) và “tài sản công bao gồm: đất đai; tài nguyên nước; tài nguyên khoáng sản; nguồn lợi ở vùng biển, vùng trời; tài nguyên thiên nhiên khác; tài sản nhà nước tại cơ quan nhà nước, đơn vị vũ trang nhân dân, đơn vị sự nghiệp công lập, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức chính trị xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp; tài sản công được giao cho các DN quản lý và sử dụng; tài sản dự trữ nhà nước; tài sản thuộc kết cấu hạ tầng phục vụ lợi ích công cộng và các tài sản khác do Nhà nước đầu tư, quản lý thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý” (khoản 11 Điều 3 Luật KTNN 2015). Rõ ràng, các dự án BT chứa đựng gần như tất cả các yếu tố về tài chính công và tài sản công, là đối tượng đang cần được KTNN thực hiện kiểm toán.

Vì sự cần thiết như trên, việc thực hiện kiểm toán đối với các dự án BT nên được triển khai theo kế hoạch kiểm toán hàng năm của KTNN cũng như theo yêu cầu của các cơ quan có thẩm quyền nhằm kịp thời ngăn chặn những sai phạm, đồng thời góp phần nâng cao hiệu quả của các dự án BT nói riêng, dự án PPP nói chung trong sự nghiệp phát triển kinh tế - xã hội của đất nước.
 

Kết quả kiểm toán các dự án đầu tư theo hình thức BT Theo Báo cáo tổng hợp kết quả kiểm toán năm 2016 của KTNN, rất nhiều dự án đầu tư theo hình thức hợp đồng BT được thực hiện theo hình thức giao dự án cho nhà đầu tư hoặc chỉ định nhà đầu tư đàm phán trực tiếp hợp đồng. Cụ thể như: đối với Dự án xây dựng cầu Sài Gòn 2, TP. HCM tổ chức lựa chọn nhà đầu tư khi chưa báo cáo nghiên cứu khả thi dự án đầu tư chưa được phê duyệt; tại tỉnh Bình Phước, 03 dự án thành phần thuộc Dự án Nâng cấp, mở rộng đường Lộc Tấn - Bù Đốp (từ huyện Lộc Ninh đến Trung tâm huyện Bù Đốp) được chỉ định nhà đầu tư trực tiếp đàm phán ký hợp đồng. Thậm chí, Dự án cải tạo nâng cấp Đường 39B, đoạn từ thị trấn Thanh Nê, huyện Kiến Xương đến thị trấn Diêm Điền, huyện Thái Thụy (tỉnh Thái Bình) còn ký hợp đồng trước khi được cấp giấy chứng nhận đầu tư. Cũng tại dự án này, KTNN đã phát hiện trong hợp đồng không quy định cụ thể việc thanh toán khi nhà đầu tư nhận được tiền hoàn trả, kết quả là khi nhận được nguồn vốn trái phiếu chính phủ thanh toán cho dự án để trả nợ các khoản vay, nhà đầu tư vẫn không trả nợ kịp thời dẫn đến phát sinh lãi vay 7,8 tỷ đồng. Ngoài ra, KTNN còn xác nhận, cơ cấu vốn đầu tư của Dự án này không đảm bảo quy định: theo cam kết tại hợp đồng BT, số vốn chủ sở hữu của nhà đầu tư là 269,1 tỷ đồng, nhưng tính đúng theo quy định phải là 282,2 tỷ đồng, tính thiếu 13,1 tỷ đồng. Không chỉ vậy, tính đến 31/3/2016, tỷ lệ vốn chủ sở hữu của nhà đầu tư chỉ đạt 12,42% so với quy định trong hợp đồng BT tối thiểu là 14,48%. Cũng theo báo cáo của KTNN, nhiều dự án xác định giá trị hợp đồng còn sai sót, không lập phương án tài chính cụ thể; qua quá trình kiểm toán, KTNN đã xác định giảm 64,7 tỷ đồng đối với Dự án xây dựng công trình đường Hồ Chí Minh đoạn La Sơn - Túy Loan tỉnh Thừa Thiên Huế và TP. Đà Nẵng. Ngoài ra, tại Dự án đầu tư xây dựng Nhà máy xử lý nước thải Yên Sở, KTNN còn xác định nhà đầu tư tính chi phí lãi vay 24,4 triệu USD (tương đương 534,6 tỷ đồng) không đúng quy định.  Cùng với đó, công tác lập dự án, đền bù giải phóng mặt bằng, thiết kế - dự toán, nghiệm thu, thanh toán khối lượng hoàn thành cũng có nhiều sai phạm. Cụ thể, Dự án đầu tư xây dựng Nhà máy xử lý nước thải Yên Sở lập sai tổng mức đầu tư 81,6 triệu USD; Dự án đầu tư xây dựng hầm đường bộ qua đèo Cả - Quốc lộ 1, tỉnh Phú Yên và tỉnh Khánh Hòa lập sai dự toán 42,7 tỷ đồng; Dự án cải tạo nâng cấp đường 39B, tỉnh Thái Bình sai dự toán là 43,6 tỷ đồng; Dự án đầu tư xây dựng Nhà máy xử lý nước thải Yên Sở lập sai 8,7 triệu USD... KTNN cũng đã xác định giảm chi phí đầu tư 147,7 triệu USD (3.235 tỷ đồng) tại Dự án đầu tư xây dựng Nhà máy xử lý nước thải Yên Sở; 31,3 tỷ đồng tại Dự án đầu tư xây dựng hầm đường bộ qua đèo Cả - Quốc lộ 1, tỉnh Phú Yên và tỉnh Khánh Hòa; 5,5 tỷ đồng tại Dự án xây dựng cầu Sài Gòn 2; hơn 85 tỷ đồng tại Dự án tòa nhà trung tâm, Trung tâm hội nghị, quảng trường, công viên bãi đậu xe, hạ tầng chung thuộc Trung tâm Chính trị - Hành chính tỉnh Bình Dương…