(BKTO) - GS.TSKH Đặng Hùng Võ - chuyên gia kinh tế, nguyên Thứ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường trả lời phỏng vấn của Đặc san Kiểm toán

Thời gian gần đây, dư luận xã hội lên tiếng rất nhiều về những lãng phí thất thoát từ các dự án đầu tư theo hình thức BT, đặc biệt là trong cơ chế “sử dụng quỹ đất để phát triển hạ tầng”. Dưới cái nhìn của một chuyên gia về lĩnh vực bất động sản, Giáo sư có thể cho biết đâu là những điểm sơ hở dẫn đến tình trạng sai phạm, tiêu cực trong cơ chế đầu tư này?
 

GS.TSKH Đặng Hùng Võ

Đến nay, các dự án đầu tư theo hình thức BT đã được quy định ở khá nhiều văn bản quy phạm pháp luật, tuy nhiên, các văn bản này lại đang tồn tại khá nhiều khoảng trống và khoảng chồng chéo, cụ thể như sau:

Thứ nhất, Luật Đất đai 2013 chỉ có khoản 3 Điều 155 (đất sử dụng vào mục đích công cộng; đất để thực hiện dự án BT và dự án BOT) là quy định về việc Nhà nước giao cho nhà đầu tư quản lý diện tích đất để thực hiện dự án, ngoài ra, không có quy định cụ thể nào về đất đai, loại đất, giá trị đất đai khi thực hiện các dự án BT. Như vậy, một khoảng trống pháp luật rất lớn về dự án BT đang tồn tại trong Luật Đất đai hiện hành. Điều đáng lưu ý ở đây là nhiều văn bản quy phạm pháp luật khác về dự án BT lại cứ quy chiếu theo quy định của Luật Đất đai để làm căn cứ cho việc thực hiện.

Thứ hai, Nghị định số 43/2014/NĐ-CP quy định chi tiết việc thi hành một số điều của Luật Đất đai 2013 có riêng Điều 54 quy định về đất để thực hiện dự án BT và BOT, nhưng cũng chỉ quy định về việc Nhà nước giao đất và chuyển giao đất, không hề có quy định gì về loại đất đem đổi và xác định giá trị đất đai đem đổi.

Thứ ba, Nghị định số 15/2015/NĐ-CP về đầu tư theo hình thức đối tác công tư (Nghị định số 15) có quy định 5 nội dung liên quan tới dự án BT. Đó là, khoản 5 Điều 3 giải thích nội dung dự án BT về việc nhà đầu tư được trả bằng đất đai; khoản 3 Điều 14 quy định việc sử dụng quỹ đất để tạo nguồn vốn thanh toán cho nhà đầu tư phải được sự chấp thuận của cơ quan có thẩm quyền theo quy định của pháp luật đất đai; khoản 3 Điều 43 quy định việc giao đất trả cho nhà đầu tư để thực hiện dự án khác được triển khai đồng thời hoặc sau khi hoàn thành công trình kết cấu hạ tầng theo thỏa thuận tại hợp đồng dự án BT; khoản 2 Điều 48 quy định quản lý chất lượng của dự án BT theo quy định của dự án đầu tư công; Điều 65 quy định trách nhiệm của Bộ Tài chính về phương án tài chính của dự án và quyết toán công trình, dự án.

Luật Quản lý, sử dụng tài sản công 2017 cũng có 2 điều quy định liên quan tới dự án BT: Một là, Điều 44 quy định về việc sử dụng tài sản công để thanh toán cho nhà đầu tư khi thực hiện dự án đầu tư theo h́nh thức BT, trong đó, cơ quan có thẩm quyền được sử dụng không chỉ đất đai mà cả các loại tài sản công khác để trả cho nhà đầu tư. Giá trị tài sản công được xác định theo giá thị trường tại thời điểm thanh toán theo quy định của pháp luật, giá trị dự án đầu tư xây dựng công trình được xác định theo quy định của pháp luật về đầu tư, pháp luật về xây dựng và pháp luật có liên quan. Hai là, Điều 117 quy định việc sử dụng giá trị quyền sử dụng đất để thanh toán cho nhà đầu tư dự án BT phải phù hợp với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã được phê duyệt; được áp dụng hình thức giao đất có thu tiền sử dụng đất hoặc cho thuê đất dưới dạng trả tiền thuê đất một lần cho cả thời gian thuê; giá trị quyền sử dụng đất được xác định trên cơ sở giá thị trường tại thời điểm thanh toán theo quy định về thu tiền sử dụng đất, thu tiền thuê đất.

Như vậy có thể thấy, dự án đầu tư theo hình thức BT được quy định với nhiều nội dung tại Nghị định số 15 và Luật Quản lý, sử dụng tài sản công 2017, nhưng lại quá sơ sài trong Luật Đất đai 2013 và các nghị định hướng dẫn thi hành. 

Bên cạnh đó, quy định dù có nhiều nhưng vẫn tồn tại các khoảng trống pháp luật bởi nó vẫn chỉ ở dạng quy định chung, trong khi vấn đề này đang rất cần một khung pháp luật cụ thể về xác định giá trị công trình hạ tầng và xác định giá trị đất đai phải trả cho nhà đầu tư. Hơn nữa, ở đây còn tồn tại một khoảng chồng chéo pháp luật về dự án BT giữa Nghị định số 15 và Luật Quản lý, sử dụng tài sản công 2017.

Vấn đề trung tâm là giá trị công trình hạ tầng và giá trị đất đai đem ra đánh đổi cần được xác định như thế nào? Cụ thể, giá trị con đường được xây dựng do ai định giá, ai quyết toán, kiểm toán? Hay là cơ quan chức năng chỉ lấy giá trị khái toán trong dự án đầu tư và đất đai hai bên đường để đổi lấy con đường được tính theo giá đất nông nghiệp hoặc đất ở? Đất ở đó được tính khi đã có con đường hay chưa có con đường?... Tất cả phần giá trị đổi chác được quy định hoàn toàn thiếu minh bạch và Nghị định số 15 lại trao toàn quyền cho Bộ Tài chính quyết định. Thể chế này chứa đựng nguy cơ tham nhũng rất cao. 

Ý của Giáo sư là giá trị trao đổi ở đây không chỉ liên quan đến người thực hiện, đến bản thân tài sản mà còn liên quan đến thời điểm hình thành giá trị tài sản đó? 

Đúng vậy. Thời điểm thực hiện trả đất đai cho nhà đầu tư là một vấn đề rất cần được quan tâm. Về nguyên tắc, đất đai trả cho nhà đầu tư chỉ được thực hiện sau khi công trình hạ tầng đã hoàn thành, nghiệm thu về chất lượng, quyết toán tài chính và kiểm toán độc lập, vì lúc đó công trình mới thể hiện rõ giá trị cụ thể. Thế nhưng, Nghị định số 15 lại cho phép thực hiện ngay trong lúc đang triển khai xây dựng công trình hạ tầng, tùy thuộc vào thỏa thuận giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư dự án BT. Quy định này chứa đựng nguy cơ tham nhũng rất lớn và khả năng thất thoát tài sản đất đai hoàn toàn có thể xảy ra trên thực tế. Hơn nữa, nếu có thể trả đất đai cho nhà đầu tư dự án BT trước khi hoàn thành công trình hạ tầng thì tại sao không thể đấu giá đất để lấy tiền xây dựng công trình hạ tầng? 
 
Nhiều ý kiến cho rằng, cần phải tổ chức đấu thầu và quản lý dự án BT giống như đối với các dự án đầu tư ngân sách nhà nước. Giáo sư có quan điểm như thế nào về vấn đề này? 

Theo pháp luật hiện hành, mọi loại dự án đều phải thực hiện theo quy định của pháp luật về đấu thầu. Tất nhiên, quy định là vậy nhưng cơ chế đấu thầu dự án có sử dụng đất vẫn chưa quen áp dụng ở Việt Nam, kinh nghiệm còn quá yếu ớt. Thứ nữa, ở Việt Nam, nhiều khi pháp luật đã có quy định nhưng nếu các địa phương không thực hiện thì cũng không sao. Ví dụ, theo Luật Đất đai 2013, việc giao đất, cho thuê đất đều phải thông qua đấu giá quyền sử dụng đất, nhưng trên thực tế, chưa có mấy địa phương thực hiện quy định này, trong khi Luật đã có hiệu lực thi hành hơn 2 năm. 

Theo tôi, việc đấu thầu để lựa chọn nhà đầu tư là cần thiết đối với mọi loại dự án đầu tư, trong đó có các dự án BT. Riêng với loại dự án này, Nhà nước không những phải hoàn thiện cơ chế đấu thầu để lựa chọn nhà đầu tư mà còn phải giới hạn lại phạm vi áp dụng. Dĩ nhiên, khi Nhà nước tăng cường quản lý để thu hẹp “siêu lợi nhuận” từ dự án BT thì các nhà đầu tư cũng sẽ giảm “nhiệt tình” trong việc đề xuất hình thức này. 

Tôi luôn cho rằng, dự án BT có thể tạo khả năng phát triển nhanh hạ tầng, nhưng cũng có rất nhiều nhược điểm kèm theo.

Thứ nhất, đa số các nhà đầu tư dự án BT đều muốn và chỉ muốn nhận đất ở để phát triển nhà ở nhằm mang lại lợi nhuận cao, không muốn nhận các loại đất phi nông nghiệp khác. Điều này dẫn tới khả năng thị trường bất động sản nhà ở tăng cung mạnh, dễ rơi vào tình trạng trì trệ do thừa cung. Thứ hai, việc giao quá nhiều đất ở được sử dụng vô thời hạn sẽ gây thất thoát cho NSNN từ quá trình vốn hóa đất công.

Thứ ba, đối với những nơi đã có điều kiện hạ tầng phát triển như Hà Nội chẳng hạn, cần thay thế hình thức BT bằng cơ chế Nhà nước đấu giá đất để thu tiền phục vụ phát triển hạ tầng. Tóm lại, việc các nhà đầu tư giảm “nhiệt tình” thực hiện dự án BT chỉ mang lại những tác động tích cực.         

Như vậy có nghĩa là việc triển khai các dự án BT cần phải được dừng lại ngay từ bây giờ, thưa Giáo sư? Trong tương lai, nếu không đầu tư theo hình thức này thì liệu chúng ta còn hình thức đầu tư nào thay thế hợp lý hơn?

Hiện nay, hành lang pháp lý về đầu tư theo hình thức BT đã được nâng cấp, mặc dù vẫn tồn tại những khoảng trống và khoảng chồng chéo pháp luật. Do đó, điều cần làm hiện nay không hề phụ thuộc vào trạng thái của hành lang pháp luật mà phụ thuộc vào quyết định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền cho phép thực hiện dự án đầu tư theo hình thức BT. 

Theo tôi, cần giới hạn lại phạm vi áp dụng dự án đầu tư theo hình thức BT. Đó là, hình thức này chỉ được áp dụng tại những địa phương kém phát triển, nguồn thu ngân sách yếu và ngân sách trung ương vẫn phải trợ giúp, hạ tầng chưa đủ để thu hút đầu tư. Tại những địa phương có hạ tầng phát triển tốt thì không thực hiện dự án BT mà phải đấu giá đất để lấy tiền phát triển hạ tầng. Có thể lấy một ví dụ rất điển hình là Đà Nẵng, địa phương này đã phát triển đô thị rất mạnh chỉ bằng nguồn lực từ đất đai mà không hề có dự án BT nào. Từ một đô thị yếu kém, Đà Nẵng đã trở thành một thành phố đáng sống mà không cần tới BT.

Về tương lai, dự án BT vẫn có chỗ đứng trong hệ thống các dự án đầu tư theo hình thức công tư đối tác, chỉ có điều, Nhà nước cần quyết định cho thực hiện trong hoàn cảnh phù hợp. 

Một điều nên lưu ý, đầu tư theo hình thức công tư đối tác có rất nhiều loại dự án chứ không phải chỉ có BT. Các dạng dự án khác đã được áp dụng như: BOT (xây dựng - kinh doanh - chuyển giao), BTO (xây dựng - chuyển giao - kinh doanh), BOO (xây dựng - sở hữu - kinh doanh), BTL (xây dựng - chuyển giao - thuê dịch vụ), BLT (xây dựng - thuê dịch vụ - chuyển giao), OM (kinh doanh - quản lý)... Ngoài ra, còn có thể có nhiều dạng dự án khác nữa trong tương lai, miễn là các dự án đó tạo ra khả năng thu lại kinh phí đã đầu tư. Cách thu bền vững là thu từ dịch vụ sử dụng hạ tầng chứ không phải thu bằng đất đai vì nó sẽ làm cạn kiệt nguồn tài nguyên này. 

Xin trân trọng cảm ơn Giáo sư!
 

Khi kiểm toán dự án đầu tư theo hình thức BT, các kiểm toán viên cần tập trung vào 5 nội dung trọng yếu: Thứ nhất, cơ chế lựa chọn nhà đầu tư được thực hiện bằng đấu thầu hay chỉ định? Trường hợp chỉ định thì nhà đầu tư có phù hợp với đầu tư công trình hạ tầng theo dự án hay không?  Thứ hai, nội dung hợp đồng BT có đủ mức chi tiết về quyền và lợi ích của cả bên Nhà nước và bên nhà đầu tư không?  Thứ ba, việc xác định chất lượng, giá trị công trình hạ tầng và xác định loại đất, giá trị khu đất dùng trả cho nhà đầu tư được thực hiện như thế nào? Về nguyên tắc, giá trị công trình hạ tầng phải được xác định tương ứng với chất lượng và phù hợp giá trị thị trường. Giá trị khu đất phải được xác định phù hợp với loại đất, tương xứng với hiện trạng hạ tầng gắn liền và cũng phải dùng giá đất trên thị trường để làm cơ sở định giá. Thứ tư, cần xem xét thời điểm giao đất trả cho nhà đầu tư liệu có phù hợp với hợp đồng BT? Đối với trường hợp giao đất trước khi hoàn thành công trình hạ tầng, cần phải có lý do thuyết phục và cách xử lý khoảng chênh lệch giá trị sau khi công trình hạ tầng hoàn thành.  Thứ năm, cần xem tiến độ triển khai dự án có phù hợp với hợp đồng BT hay không? Trường hợp chậm tiến độ thì phải tính được thiệt hại kinh tế do chậm trễ đó. GS.TSKH Đặng Hùng Võ