(BKTO) - Hình thức hợp tác công - tư (PPP) đang trở nên ngày càng phổ biến trong việc cung cấp các dịch vụ công cộng và cơ sở hạ tầng. Tuy nhiên, lĩnh vực này cũng gây ra một áp lực đối với các cơ quan KTNN trong quá trình thực hiện kiểm toán, cung cấp thông tin và đưa ra kiến nghị phù hợp.

Kinh nghiệm kiểm toán của các nước đối với dự án PPP

Trong khi ở Việt Nam, KTNN vẫn chưa nhận được sự đồng thuận hoàn toàn từ các bộ quản lý có liên quan về đối tượng kiểm toán lĩnh vực tư, thì đối với các nước như: Trung Quốc, Indonesia, Iraq, Kuwait, Malaysia..., việc kiểm toán các dự án PPP đã được quy định rõ tại Hiến pháp và Luật KTNN.

Đối với Trung Quốc, các cuộc kiểm toán PPP vẫn còn trong giai đoạn sơ khai, cơ quan kiểm toán địa phương chỉ thực hiện một vài cuộc kiểm toán thí điểm. Từ quan điểm quản trị quốc gia, Văn phòng Kiểm toán quốc gia của Cộng hòa nhân dân Trung Hoa (CNAO) đánh giá các dự án PPP thông qua việc xem xét sự tuân thủ chính sách, quy định và thực hiện đầu tư... Các mục tiêu chính của kiểm toán PPP được CNAO xác định như việc đảm bảo tuyên truyền hiệu quả các chính sách công. Thông qua kiểm toán PPP, Nhà nước sẽ giám sát việc thực hiện chính sách, tiến độ và kết quả đạt được để xác định vấn đề và phân tích nguyên nhân, đồng thời tăng cường trách nhiệm giải trình về các quyết định để xác định tổn hại vật chất và hành vi sai trái, thất thoát, lãng phí, từ đó đề xuất các biện pháp khắc phục, thúc đẩy đổi mới cơ chế, đẩy mạnh cải cách.

Đối với Indonesia, theo Luật Kiểm toán nước này, Cơ quan KTNN BPK có thể tiến hành ba loại hình kiểm toán, đó là: kiểm toán tài chính, kiểm toán hoạt động, kiểm toán mục đích đặc biệt (kiểm toán tuân thủ hoặc kiểm toán điều tra). Các kiểm toán viên của BPK có thể tiến hành kiểm toán hoạt động và kiểm toán tuân thủ các dự án PPP.

Mục tiêu kiểm toán là đánh giá sự tuân thủ các quy định quản lý dự án PPP liên quan đến tài trợ và bảo đảm cơ sở hạ tầng; có được sự hiểu biết đầy đủ về các hệ thống kiểm soát nội bộ để đánh giá rủi ro và tính hợp lý của việc kiểm soát bảo vệ tài sản dự án; đánh giá nội bộ hệ thống điều khiển được thiết kế và thực hiện đầy đủ để đạt được mục tiêu kiểm soát.

Đối với Iraq, cơ quan kiểm toán tối cao của nước này đã phát hiện những sai sót như: các hợp đồng được ký kết bởi các công ty chưa đảm bảo; các luật và hướng dẫn liên quan đến hoạt động PPP chưa được tuân thủ; hầu hết các dự án PPP không thể đạt được mục tiêu; nhiều điều khoản của hợp đồng như hình phạt chậm trễ, vi phạm hợp đồng chưa thể mang lại giá trị cho khu vực công, các đối tác công thiếu trách nhiệm trong giám sát các dự án PPP…

Tại Malaysia, việc kiểm toán hoạt động đối với dự án PPP được thực hiện một cách hiệu lực, hiệu quả và tiết kiệm chi phí. Các phương pháp kiểm toán được sử dụng để thực hiện đánh giá về các thỏa thuận PPP bao gồm: kiểm tra thực thể, xác nhận, bằng chứng, quan sát, thực hiện lại và tính toán lại, phân tích… Các kiến nghị đã được SAI Malaysia đưa ra hữu hiệu và kịp thời.

Đối với SAI Pakistan, việc kiểm toán PPP là một khái niệm mới. Cơ quan này chỉ có một số văn phòng kiểm toán chuyên ngành (FAO) đã thực hiện kiểm toán các dự án PPP trong lĩnh vực xây dựng, đường cao tốc và vận tải. Trọng tâm của kiểm toán PPP ở nước này là dựa trên hợp đồng để đánh giá hiệu lực trên tổng chi phí dự án đã bỏ ra, tính kinh tế và hiệu quả của dự án. Bên cạnh đó, các cuộc kiểm toán cũng đánh giá công tác quản lý của đối tác công trong việc thực hiện các mục tiêu, từ giai đoạn lập dự án, các thỏa thuận, ký kết hợp đồng PPP và vận dụng các mô hình tài chính đối với giá trị trao đổi với đối tác tư.

Những thách thức trong kiểm toán các dự án PPP 

Các thỏa thuận PPP đang ngày càng được nhiều chính phủ thực hiện. Tuy nhiên, việc chia sẻ rủi ro và trách nhiệm giữa đối tác công và tư, cũng như sự tham gia của khu vực tư nhân với tư cách là nhà tài chính và là đối tác chính để phân phối hàng hóa công đòi hỏi các SAI phải có sự chuyển đổi mô hình phù hợp trong quá trình kiểm toán các dự án này. 

Dưới đây là một số thách thức trong quá trình kiểm toán PPP:
Thứ nhất, PPP đã mở ra những hình thức trao đổi mới liên quan đến tài chính, công nghệ và hiệu quả của khu vực tư nhân. Việc giao toàn quyền mua sắm tài sản và dịch vụ công cho đối tác tư dẫn đến sự thiếu quản lý. Các chính phủ mới chỉ dần dần ý thức về nhu cầu của khuôn khổ pháp lý và quy định để tham gia vào các thỏa thuận PPP. Cho nên, các khuôn khổ lập pháp vẫn đang trong giai đoạn hình thành và cần một thời gian để hoàn thiện.

Thứ hai, việc phát triển các chương trình kiểm toán phù hợp là rất khó khăn, ngay cả đối với một loại hình PPP cụ thể. Mặc dù các kiểm toán viên có thể được chuẩn bị một danh sách chỉ định các rủi ro liên quan nhưng thực tế mỗi nhiệm vụ kiểm toán PPP đều phải có phân tích rủi ro chi tiết, để bù đắp rủi ro cho lợi ích công khai một cách toàn diện.

Thứ ba, nhiệm vụ kiểm toán không rõ ràng, lợi ích mang lại cho đối tác tư là hạn chế, dẫn đến sự trốn tránh của các đối tác tư nhân, họ không muốn cung cấp tài liệu cho các kiểm toán viên nhà nước. Tương tự như vậy, trách nhiệm của các cơ quan giám sát thực hiện và đưa ra kiến nghị/hướng dẫn cho các đối tác tư nhân cũng còn hạn chế.

Thứ tư, nhiều SAI chưa đủ kinh nghiệm trong việc kiểm toán các thỏa thuận PPP nên sẽ phải mất một vài chu kỳ kiểm toán nữa mới có thể thành thạo để thực hiện công việc. Tuy nhiên, một số SAI đã cố gắng kiểm toán tuân thủ và đánh giá hiệu quả trong các thỏa thuận này, nhằm đạt được sự đảm bảo về các mục tiêu kiểm toán, đồng thời đảm bảo lợi ích của đối tác công trong các thỏa thuận PPP.

Thứ năm, các đối tác tư nhân hầu như không quen thuộc với quy trình kiểm toán nhà nước, họ quan ngại việc xem xét và có sự can thiệp vào quá trình thực hiện dự án cũng như lợi nhuận của công ty. Việc các kiểm toán viên không coi trọng nhu cầu của dự án mà chỉ tập trung đánh giá sự tuân thủ quy trình của các cơ quan nhà nước ban hành đôi khi lại cản trở hiệu quả quản lý dự án và lợi nhuận của nhà đầu tư.