(BKTO) - TS. LÊ HOÀI NAM Vụ Tổng hợp, KTNN

Kinh nghiệm quốc tế và những vấn đề đặt ra

Các quốc gia trên thế giới đã kiểm toán các ngành công nghiệp khai khoáng theo chuỗi giá trị. Đó là một quá trình hoặc hoạt động liên tiếp nhằm tạo ra và sử dụng các giá trị, sản phẩm của giai đoạn trước. Việc xác định chuỗi giá trị rất cần thiết để xác định đầu vào, đầu ra cho từng khâu của quá trình sản xuất; chỉ ra các yếu tố cần thiết phải đảm bảo nhằm duy trì hoạt động sản xuất kinh doanh theo chu trình ổn định và hiệu quả; kiểm soát toàn diện để nâng cao hiệu quả hoạt động cho từng khâu, từng bước của quá trình sản xuất. 

 

TS. LÊ HOÀI NAM

7 giai đoạn trong chuỗi giá trị của ngành công nghiệp khai khoáng dựa trên Hướng dẫn phân loại của Ngân hàng Thế giới (World Bank) và kinh nghiệm kiểm toán của các SAI thành viên, Nhóm công tác về kiểm toán các ngành công nghiệp khai khoáng của INTOSAI (WGEI) đã phân loại chuỗi giá trị của ngành công nghiệp khai khoáng thành 7 giai đoạn sau:

Thứ nhất, xây dựng hệ thống pháp luật về công nghiệp khai khoáng

Hệ thống pháp luật liên quan đến hoạt động khai khoáng luôn giữ vai trò đặc biệt quan trọng, góp phần thúc đẩy sự phát triển của ngành công nghiệp này. Các quy định về hoạt động khai thác dầu mỏ hoặc khoáng sản nếu không phù hợp có thể ảnh hưởng trọng yếu không chỉ trực tiếp tới hoạt động khai khoáng mà còn ảnh hưởng đến hệ thống kiểm tra, giám sát của các cơ quan chức năng. Báo cáo kiểm toán năm 2014 của KTNN (SAI) Uganda đã phát hiện ra việc Chính phủ nước này không thực hiện các hướng dẫn về bảo vệ môi trường đúng thời gian, điều này làm giảm hiệu quả và hiệu lực quản lý chất thải từ hoạt động khai thác dầu khí. Trên cơ sở đó, SAI Uganda đã kiến nghị Chính phủ phải ban hành văn bản hướng dẫn và triển khai kịp thời các quy định của Quốc hội.

Thứ hai, thăm dò, khảo sát, lập và quản lý dữ liệu, bản đồ khai khoáng

Thông thường, việc quyết định chủ trương khai thác tài nguyên, khoáng sản sẽ do Quốc hội thực hiện, sau đó Chính phủ tiến hành thăm dò, thu thập dữ liệu và xây dựng các bản đồ tài nguyên, khoáng sản sơ bộ làm cơ sở cho việc xây dựng chiến lược phát triển ngành công nghiệp khai khoáng cho từng vùng, miền, lãnh thổ và cho cả quốc gia. Các sai phạm trong việc thăm dò, tìm kiếm khoáng sản có thể dẫn đến việc lãng phí rất lớn trong khâu khai thác sau này. 

Thứ ba, cấp phép khai thác

Cấp phép khai thác khoáng sản là một công đoạn nhằm sàng lọc các đơn vị, DN có đủ khả năng tham gia khai thác. Do đó, yêu cầu quan trọng nhất của việc cấp phép khai thác là phải thông qua một quá trình cạnh tranh bình đẳng hoặc đấu thầu công khai. Năm 2010, SAI Na Uy thực hiện kiểm toán hoạt động cấp phép trong lĩnh vực khai thác dầu mỏ và kết luận rằng Chính phủ đã thực hiện cấp phép khai thác dầu mỏ trên cơ sở các tiêu chí rõ ràng và tuân thủ các quy định hiện hành. 

Thứ tư, tổ chức khai thác và quản lý khai thác

Việc quản lý hoạt động khai khoáng là rất cần thiết nhằm đảm bảo việc tuân thủ các quy định và luật pháp có liên quan về quy định về bảo hộ lao động, chính sách y tế, bảo vệ môi trường… Cuộc kiểm toán của SAI Mỹ năm 2010 đã phát hiện một số cơ quan nhà nước không thực hiện đầy đủ chức năng giám sát, đo lường các thiết bị sử dụng trong ngành công nghiệp khai thác khí. Điều này có thể ảnh hưởng đến mức độ chính xác của việc xác định sản lượng và khối lượng dầu khí đã khai thác.

Thứ năm, tổ chức thu từ khai thác khoáng sản

Hệ thống thuế hợp lý sẽ góp phần thúc đẩy ngành công nghiệp khai khoáng phát triển, đồng thời đảm bảo lợi ích của các bên tham gia quy trình sản xuất. Thông tin từ Hội nghị lần thứ 2 của nhóm WGEI tại Nauy cho biết, Văn phòng SAI New South Wales (Australia) đã kiểm toán hoạt động thu từ khai thác than trên địa bàn và nhận thấy các cơ quan chức năng chịu trách nhiệm thu tiền thuê mỏ không có khả năng đánh giá giá thuê, điều này dẫn đến khả năng có các sai phạm trọng yếu trong số thu về thuê mỏ của bang New South Wales.

Thứ sáu, quản lý và phân phối thu nhập từ hoạt động khai thác khoáng sản

Lợi nhuận thu được từ hoạt động khai khoáng luôn có giá trị lớn đối với ngân sách mỗi quốc gia và thường được quản lý theo một quy trình riêng nhằm đảm bảo lợi ích của người dân vùng mỏ và phát triển kinh tế - xã hội tại đó. Báo cáo của SAI Hà Lan tại Hội nghị lần thứ 2 của WGEI về kết quả kiểm toán nguồn thu và việc sử dụng nguồn thu từ dầu khí của khu mỏ Groningen kể từ năm 1960 tới nay đã chỉ ra rằng, một số khoản doanh thu đã được sử dụng vào các dự án sai mục đích như hỗ trợ các dự án thuộc nhiệm vụ chi của NSNN. Ngoài ra, các chính sách về chi đã bị thay đổi quá nhiều lần dẫn đến khó khăn trong việc thực hiện các dự án đầu tư dài hạn. Báo cáo của SAI Hà Lan đã kết luận việc sử dụng nguồn thu từ khí gas tự nhiên không đảm bảo tính chính xác.

Thứ bảy, đóng mỏ, hoàn nguyên và bảo vệ môi trường

Vấn đề quan trọng đối với các quốc gia có ngành công nghiệp khai khoáng chiếm tỷ trọng lớn là cần có chính sách đầu tư thích hợp và dài hạn cho các hoạt động phục hồi môi trường, hỗ trợ dạy nghề, bảo vệ và phát triển văn hóa các vùng khai thác mỏ. Cuộc kiểm toán năm 2014 của SAI Uganda đã chỉ ra rằng, hầu hết các hoạt động hỗ trợ khai thác mỏ dầu và khí của Uganda đều do các DN nước ngoài, trong khi các DN hỗ trợ khai thác mỏ trong nước gặp nhiều khó khăn trong việc đáp ứng các yêu cầu về cung cấp dịch vụ. Cũng qua cuộc kiểm toán này, SAI Uganda đã chỉ ra sai phạm về việc các cơ quan chức năng về môi trường đã không giám sát, kiểm tra đối với báo cáo của các công ty dầu, khí hoạt động trong các khu vực có mức độ đa dạng sinh học cao và dễ bị ảnh hưởng. Điều này tiềm ẩn rủi ro lớn cho việc ô nhiễm môi trường và mất cân đối môi trường sinh thái. 

Như vậy, kiểm toán với chức năng đánh giá và xác minh về chủ đề được kiểm toán đã và đang trở thành một công cụ hữu hiệu góp phần nâng cao tính kinh tế, hiệu quả và hiệu lực của hoạt động khai khoáng. 

Một số bài học cho Kiểm toán Nhà nước Việt Nam

Để phát triển toàn diện và nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động kiểm toán khai khoáng, KTNN nên đẩy mạnh nghiên cứu, vận dụng quy trình, chuẩn mực, báo cáo kiểm toán của INTOSAI. Trước mắt, nghiên cứu tài liệu, thông tin liên quan đến chuỗi giá trị để đề xuất tổ chức kiểm toán trong năm 2019.

KTNN phải xây dựng lộ trình phát triển kiểm toán hoạt động khai khoáng để có phương án tiếp cận kiểm toán toàn diện đối với quy trình và lĩnh vực khai thác mỏ; tăng cường kiểm toán lĩnh vực khai khoáng để nâng cao năng lực của KTNN, đồng thời khẳng định vai trò, vị trí của KTNN trong việc minh bạch hóa hoạt động quản lý, sử dụng tài nguyên thiên nhiên và khoáng sản quốc gia, qua đó nâng cao hiệu quả và tính bền vững của hoạt động khai thác khoáng sản, đặc biệt là vấn đề đảm bảo sự cân bằng giữa lợi ích ngắn hạn với các tác động lâu dài của hoạt động khai khoáng đến môi trường, đời sống văn hóa, xã hội của người dân vùng mỏ. KTNN nên ban hành “Sổ tay kiểm toán khai khoáng” để kiểm toán viên tham khảo trong quá trình kiểm toán.

KTNN cần đẩy mạnh việc hợp tác, trao đổi kinh nghiệm, tổ chức kết hợp kiểm toán với các quốc gia trong khu vực hoặc quốc gia có sự tương đồng về điều kiện địa lý. Để thực hiện điều này, KTNN nên tham khảo kinh nghiệm tổ chức và thực hiện kiểm toán theo chuỗi giá trị của các SAI như: Brazil, Ấn Độ, Na Uy.

Một điều nữa, KTNN nên nghiên cứu, áp dụng phương pháp tiếp cận kiểm toán khai khoáng theo chuỗi giá trị, áp dụng kiểm toán hoạt động vào kiểm toán lĩnh vực này và tập trung vào vấn đề môi trường, kinh tế - tài chính.