Thứ Năm, 28/3/2024 - 17:28:07 Đường dây nóng: 096 774 2199 Liên hệ quảng cáo: (024) 6282 2201 Cơ quan: (024) 6282 2176 Email: kiemtoandientu@sav.gov.vn

Cần xác định đầy đủ thẩm quyền về phạm vi kiểm toán của KTNN

THỨ SÁU, 08/06/2018 08:35:00 | CHUYÊN ĐỀ
(BKTO) - Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam được Quốc hội thông qua và có hiệu lực kể từ năm 2014 đã quy định địa vị pháp lý và phạm vi kiểm toán của KTNN.

Đây là mốc son đánh dấu bước đường xây dựng, trưởng thành và phát triển của một cơ quan kiểm tra tài chính quốc gia. Theo đúng tinh thần của Hiến pháp, Luật KTNN năm 2015 cũng đã quy định tương đối đầy đủ, chi tiết các nội dung nhằm triển khai hiệu quả hoạt động kiểm toán và phù hợp với thông lệ kiểm toán quốc tế. Trong phạm vi bài viết này, tác giả xin đưa ra một vài ý kiến đối với các quy định chưa được thể hiện rõ ràng hoặc chưa thật sự phù hợp dẫn đến nhiều cách hiểu khác nhau. 
 
Không có nguồn lực tài chính, tài sản công nào được ngoại trừ 
 
Theo Điều 55 của Hiến pháp, tài chính công được hiểu là: NSNN, dự trữ quốc gia, quỹ tài chính nhà nước và các nguồn tài chính công khác do Nhà nước thống nhất quản lý. Còn theo Luật KTNN năm 2015, tài chính công bao gồm: NSNN; dự trữ quốc gia; các quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách; tài chính của các cơ quan nhà nước, đơn vị vũ trang nhân dân, đơn vị sự nghiệp công lập, đơn vị cung cấp dịch vụ, hàng hóa công, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức chính trị xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp có sử dụng kinh phí, ngân quỹ nhà nước; phần vốn nhà nước tại các DN; các khoản nợ công.
 
Nếu nhìn qua, nhiều người sẽ cho rằng các quy định đã thể hiện đầy đủ tinh thần của Hiến pháp cũng như thông lệ quốc tế. Tuy nhiên, khi phân tích cặn kẽ, chúng ta sẽ thấy những quy định đó vẫn còn một số ý chung chung, gây khó khăn trong quá trình thực hiện.Với quy định của Hiến pháp hiện hành, bất cứ nguồn lực tài chính, tài sản công nào cũng thuộc phạm vi kiểm toán của KTNN. Theo thông lệ, tài chính công do Nhà nước thống nhất quản lý gồm: các quỹ mà Nhà nước là chủ sở hữu (NSNN, dự trữ quốc gia, dự trữ tài chính…), các quỹ tài chính do Nhà nước đại diện chủ sở hữu, đây là các quỹ công không thuộc sở hữu nhà nước nhưng Nhà nước thống nhất quản lý với tư cách là đại diện chủ sở hữu (bảo hiểm xã hội, bảo hiểm y tế, bảo hiểm thất nghiệp…), các quỹ tài chính công do Nhà nước thống nhất quản lý thông qua việc ban hành quy chế quản lý (quỹ xóa đói giảm nghèo, quỹ nhân đạo, từ thiện thông qua hình thức đóng góp của nhân dân, các quỹ do nhân dân đóng góp tự nguyện…). Xác định phạm vi kiểm toán của cơ quan KTNN cũng là một hình thức duy trì tính độc lập của KTNN, theo đó, không có nguồn lực tài chính, tài sản công nào được ngoại trừ, không chịu sự kiểm toán của KTNN. 
 
Cũng cần phải tránh xu hướng quan niệm không đầy đủ và cho rằng, do năng lực của cơ quan KTNN chưa đủ để thực hiện nhiệm vụ mà Hiến pháp đã quy định nên Luật KTNN phải quy định gọn lại để phù hợp với thực tế KTNN hiện nay. Sai lầm của quan niệm này là sẽ không bao quát hết nguồn lực tài chính, tài sản công cần phải được kiểm toán theo quy định của Hiến pháp. Việc quy định thẩm quyền kiểm toán của KTNN đối với các nguồn lực tài chính, tài sản công phải theo hướng không có miền ngoại trừ bất cứ nguồn nào và vì bất cứ lý do nào. Cần xác định đầy đủ thẩm quyền về phạm vi kiểm toán của KTNN. Còn việc triển khai thực hiện nhiệm vụ kiểm toán hằng năm và xây dựng phát triển KTNN lại tùy từng năm, tùy từng thời kỳ; đồng thời Tổng Kiểm toán Nhà nước phải chịu trách nhiệm xây dựng và phát triển để đáp ứng với yêu cầu nhiệm vụ.
 
KTNN thực hiện kiểm toán thuế, tại sao không? 
 
Trong quá trình triển khai, Luật KTNN đã phát sinh một số nội dung có thể gây tranh cãi. Đó là: liệu quá trình hình thành (tạo lập) các quỹ tài chính công có được kiểm toán không, hay chỉ kiểm toán quá trình quản lý, sử dụng? Việc quản lý ở đây được hiểu là cả việc tạo lập, sử dụng hay chỉ hiểu theo nghĩa quản lý thông thường? Chẳng hạn, quá trình hình thành quỹ NSNN chính là thuế, phí và các nguồn thu khác, vậy quá trình này có cần kiểm toán hay không? Đến đây, câu trả lời đã rất rõ ràng. Trước hết, việc kiểm toán bất cứ một quỹ tài chính công nào đều phải xem xét quá trình tạo lập, quản lý, sử dụng để qua đó có thể đánh giá hiệu quả, hiệu lực của quỹ. Kiểm toán NSNN không thể không kiểm toán nguồn hình thành quan trọng nhất là thuế (kiểm toán quá trình tạo lập quỹ NSNN).

Kết quả kiểm toán sẽ xác định được việc thực hiện nghĩa vụ thuế của các tổ chức, cá nhân cũng như quản lý thu thuế của cơ quan thuế và các cơ quan liên quan. Kiểm toán thuế cũng phù hợp với các khuyến cáo của INTOSAI, bởi thuế cũng là một bộ phận của tài chính công. Ở nước ta hiện nay, Luật KTNN quy định chưa rõ ràng về thẩm quyền kiểm toán thuế mà mới ghi chung chung là kiểm toán việc quản lý, sử dụng NSNN. Kiểm toán thuế đang được coi là kiểm toán việc quản lý NSNN. Bởi quản lý NSNN bao gồm quản lý thu ngân sách và quản lý chi ngân sách.

 
Quy định thẩm quyền kiểm toán thuế là quy định thẩm quyền kiểm tra, kiểm soát từ bên ngoài đối với quá trình hình thành và huy động nguồn thu. Việc KTNN kiểm toán ở mức độ nào tùy thuộc vào từng thời kỳ và tùy thuộc vào tình hình chấp hành nghĩa vụ của chính các DN có nghĩa vụ nộp thuế. Nếu việc chấp hành được nghiêm ngặt thì quá trình kiểm toán của KTNN cũng sẽ được giảm bớt.
Tuy nhiên, quan niệm như vậy là chưa rõ ràng và dẫn đến những cách hiểu khác nhau. Có quan điểm cho rằng, kiểm toán việc quản lý thu ngân sách là kiểm toán tại các cơ quan quản lý như cơ quan thuế, cơ quan hải quan và các cơ quan có quản lý nguồn thu của ngân sách. Với những quy định của pháp luật chưa rõ ràng như vậy, việc thực hiện kiểm toán nghĩa vụ thuế của các cơ quan đơn vị đang gặp rất nhiều khó khăn, thậm chí nhiều DN còn chống đối, không cung cấp thông tin. Trong những trường hợp này, cơ quan KTNN cũng chưa đủ chế tài để xử lý. 
 
Trên thực tế, hoạt động kiểm toán nghĩa vụ thu nộp ngân sách mà chủ yếu là nghĩa vụ thuế đã thu được kết quả hết sức ấn tượng, mỗi năm thu thêm về cho NSNN hàng ngàn tỷ đồng tiền thuế. Ngoài ra, thông qua công tác kiểm toán, ý thức chấp hành luật thuế, ý thức quản lý chặt chẽ nguồn thuế cũng được nâng cao. Để pháp luật về thuế và hoạt động của KTNN được tăng cường hiệu lực, hiệu quả, cần phải làm rõ nội dung/thẩm quyền kiểm toán thuế của KTNN trong Luật KTNN.

Kiểm toán thuế chính là kiểm toán từ việc hình thành nguồn thu tại các tổ chức, đơn vị đến việc huy động nguồn thu vào quỹ NSNN, việc quản lý của các cơ quan có nhiệm vụ quản lý thu nộp. Việc kiểm toán sẽ trả lời được các câu hỏi, liệu DN đã kê khai đúng số thuế phát sinh hay chưa, số liệu mà các DN kê khai với cơ quan thuế có đầy đủ không, pháp luật về thuế có được các DN tuân thủ không? Quá trình kiểm toán việc huy động nguồn thu phát sinh vào quỹ ngân sách sẽ được thực hiện tại cơ quan thuế, cơ quan hải quan.

Quá trình này sẽ trả lời được các câu hỏi: liệu số thuế phát sinh huy động đã kịp thời hay chưa, cách thức quản lý thuế có tạo điều kiện thông thoáng cho DN hoạt động không, các nghiệp vụ quản lý thu có đảm bảo theo đúng quy định của pháp luật không?... Với tư cách là một cơ quan kiểm tra độc lập, KTNN cũng sẽ phải trả lời với Quốc hội, Chính phủ rằng: liệu NSNN có bị thất thu về thuế không, cách thức quản lý thu của cơ quan thuế, hải quan có tạo động lực cho sự phát triển kinh tế không, mức độ huy động nguồn thu vào ngân sách đã hợp lý chưa?...

Đương nhiên, việc kiểm toán chỉ là thông qua chọn mẫu để đánh giá tổng thể, do đó điều này sẽ dẫn đến câu hỏi: liệu cơ quan KTNN có đủ khả năng đảm đương thực hiện hay không? Cần lưu ý rằng, quy định thẩm quyền kiểm toán thuế là quy định thẩm quyền kiểm tra, kiểm soát từ bên ngoài đối với quá trình hình thành và huy động nguồn thu. Việc KTNN kiểm toán ở mức độ nào tùy thuộc vào từng thời kỳ và tùy thuộc vào tình hình chấp hành nghĩa vụ của chính các DN có nghĩa vụ nộp thuế. Nếu việc chấp hành được nghiêm ngặt thì quá trình kiểm toán của KTNN cũng sẽ được giảm bớt.
 
Tài sản công cần được hiểu như thế nào?
 
Theo quy định tại Điều 53 của Hiến pháp, tài sản công được hiểu là: đất đai, tài nguyên nước, tài nguyên khoáng sản, nguồn lợi ở vùng biển, vùng trời, tài nguyên thiên nhiên khác và các tài sản do Nhà nước đầu tư, quản lý là tài sản công thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý. Luật KTNN năm 2015 quy định tài sản công bao gồm: đất đai; tài nguyên nước; tài nguyên khoáng sản; nguồn lợi ở vùng biển, vùng trời; tài nguyên thiên nhiên khác; tài sản nhà nước tại cơ quan nhà nước, đơn vị vũ trang nhân dân, đơn vị sự nghiệp công lập, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức chính trị xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp; tài sản công được giao cho các DN quản lý và sử dụng; tài sản dự trữ nhà nước; tài sản thuộc kết cấu hạ tầng phục vụ lợi ích công cộng và các tài sản khác do Nhà nước đầu tư, quản lý thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý. 
 
Như vậy, liệu đất đai giao cho các tổ chức tư nhân xây dựng các dự án như đô thị mới hay thực hiện dự án PPP (chẳng hạn BOT) có thuộc phạm vi kiểm toán của KTNN hay không? Trên thực tế, một số ý kiến cũng đã cho rằng, các dự án BOT hay các dự án đô thị mới được giao là đang trong quá trình thực hiện, không phải là tài sản công. Nó chỉ là tài sản công khi đã bàn giao cho Nhà nước… Tuy nhiên, về bản chất các dự án này chính là dự án đầu tư công, phục vụ mục đích công và đương nhiên nó phải được KTNN kiểm toán để bảo vệ quyền lợi công, bao gồm quyền lợi của Nhà nước, của dân chúng. Đây cũng chính là sứ mệnh của KTNN. 
 
Trong Luật KTNN hiện nay, một số từ ngữ giải thích còn chung chung nên khó tránh khỏi những quan niệm khác nhau. Do vậy khi sửa đổi Luật KTNN, những nội dung này cần phải quy định rõ hơn. Chẳng hạn, Luật phải ghi vào khái niệm tài chính công là các khoản thu, chi NSNN, ghi rõ trong quy định nội dung kiểm toán là: các khoản thuế phải nộp; đất đai thuộc các dự án được cơ quan nhà nước giao để triển khai vì mục đích công; đơn vị được kiểm toán là DN có nghĩa vụ nộp thuế, phí; tổ chức được nhà nước giao đất để thực hiện các dự án vì mục đích công…
 
Kiểm toán những DN mà Nhà nước không nắm cổ phần chi phối
 
Theo Luật KTNN hiện hành, KTNN chỉ kiểm toán các DN có số vốn nhà nước từ 51% trở lên hoặc DN do Nhà nước nắm cổ phần chi phối; đối với những DN nắm giữ dưới mức chi phối, Tổng Kiểm toán Nhà nước sẽ quyết định nội dung, cách thức tiến hành kiểm toán. Quy định này được đưa ra với mong muốn tạo điều kiện thuận lợi cho việc thực hiện kiểm toán, tuy nhiên trên thực tế, quá trình kiểm toán các DN Nhà nước nắm giữ cổ phần dưới 51% lại không hề dễ dàng, khi mà các quy định của pháp luật không đủ rành mạch. Ở nhiều nước, luật về cơ quan kiểm toán tối cao luôn quy định thẩm quyền kiểm toán của cơ quan kiểm toán đối với việc quản lý, sử dụng vốn và tài sản nhà nước. Thậm chí, có những nước còn quy định rất mạnh và coi như một biện pháp để hạn chế các DN lợi dụng vốn nhà nước.

Bởi lẽ, chỉ cần có sử dụng phần vốn nhà nước dù rất nhỏ, DN cũng phải chịu sự kiểm toán của cơ quan KTNN mà không có sự hạn chế nào. Vì lý do này, nhiều DN cũng có xu hướng là không sử dụng nguồn lực của Nhà nước vì họ không muốn phải kiểm toán. Để thực hiện đầy đủ tinh thần của Hiến pháp, KTNN cần thực hiện kiểm toán những DN này nhằm đánh giá đầy đủ việc quản lý tài chính, tài sản công. Mặc dù vậy, cần lưu ý với những trường hợp này, KTNN chỉ kiểm toán những nội dung liên quan đến quá trình hình thành, quản lý, sử dụng tài chính, tài sản công. Chẳng hạn: kiểm toán việc quản lý, sử dụng vốn, tài sản nhà nước tại DN, kiểm toán nghĩa vụ thuế của DN. KTNN không kiểm toán DN với tư cách là một pháp nhân, ngoại trừ đó là DN mà Nhà nước nắm cổ phần chi phối. Đây là thông lệ mà các cơ quan kiểm toán tối cao trên thế giới vẫn tiến hành và thậm chí còn xem là một cách thức để hạn chế DN nhận tài trợ từ Nhà nước, hạn chế việc trốn lậu thuế. Các nhà quản trị DN sẽ phải đắn đo, tính toán để sử dụng vốn, tài sản nhà nước giao một cách hiệu quả nhất, hạn chế đến mức thấp nhất việc nhận vốn, nhận tài trợ từ Nhà nước.
 
Hy vọng rằng, với tinh thần thượng tôn Hiến pháp, pháp luật, Dự án Luật KTNN sửa đổi sẽ có những quy định đầy đủ, chặt chẽ, phù hợp với các thông lệ tốt nhất của INTOSAI, nhằm đảm bảo quản lý, kiểm soát các nguồn lực tài chính, tài sản công một cách minh bạch, tiết kiệm, hiệu quả.
 
TS. LÊ ĐÌNH THĂNG
Kiểm toán Nhà nước 

Bình Luận

Vui lòng nhập nội dung bình luận.

Tin cùng chuyên mục

Nghiêm cấm các hành vi lợi dụng chức vụ, quyền hạn để vụ lợi trong hoạt động kiểm toán

Nghiêm cấm các hành vi lợi dụng chức vụ, quyền hạn để vụ lợi trong hoạt động kiểm toán

(BKTO) - Tổng Kiểm toán nhà nước vừa ban hành Chỉ thị số 1346/CT-KTNN về việc tăng cường kỷ luật, kỷ cương, đạo đức công vụ; kiên quyết đấu tranh phòng, chống tham nhũng, tiêu cực trong thực thi công vụ.

Tin mới

  • Đấu tranh chống "diễn biến hòa bình" trên mặt trận tư tưởng

    Đấu tranh chống "diễn biến hòa bình" trên mặt trận tư tưởng

    (BKTO) - Nhận diễn rõ các phương thức chống phá chủ yếu của các thế lực thù địch trong điều kiện hiện nay, đặc biệt là sự chống phá trên mặt trận tư tưởng có ý nghĩa quan trọng để Việt Nam xây dựng các giải pháp phòng chống DBHB một cách toàn diện, hiệu quả.

     1 năm trước

Sự Kiện nổi bật

Chuyên đề

 Thời tiết
Các ấn phẩm Báo Kiểm toán

Liên hệ đặt báo: (024) 6282 2201