Một trong những hình thức hợp đồng khá phổ biến của hình thức đối tác công tư (PPP) đã được thực hiện ở Việt Nam là hợp đồng xây dựng - chuyển giao (sau đây gọi tắt là hợp đồng BT). Các dự án BT triển khai đã góp phần huy động nguồn lực khoa học kỹ thuật, công nghệ hiện đại, nguồn lực xã hội. Một số dự án có tính chất cấp bách, cơ sở hạ tầng phục vụ an sinh xã hội nhanh chóng được thực hiện thông qua hình thức BT như: Dự án Trạm xử lý nước thải Hồ Tây; Dự án chống ngập TP. Hồ Chí Minh; Đề án Xây dựng cấp bách hệ thống chống lũ lụt sông Cầu… Nếu không thực hiện dự án bằng hình thức BT, các dự án có quy mô lớn khó có thể thực hiện được từ nguồn lực NSNN. 

Tuy nhiên, thực tế thời gian qua cũng cho thấy, nhiều dự án theo hình thức này đã không phát huy hiệu quả, tạo cơ hội cho lợi ích nhóm, tham nhũng và tiêu cực, gây bức xúc trong dư luận. Một số dự án sau khi hoàn thành đã trở thành ví dụ điển hình cho sự lãng phí nguồn lực của Nhà nước như Dự án Bảo tàng Hà Nội, Dự án BT xử lý nước thải Yên Sở.

Câu hỏi đặt ra là Nhà nước có thực sự cần thiết phải áp dụng hình thức hợp đồng BT hay không? Tại sao lại lựa chọn hợp đồng BT thay cho hình thức quản lý dự án như truyền thống? Nhiều nhà quản lý và nhà nghiên cứu cũng đề cập: tại sao các hình thức như PPP và BT đã làm thay đổi cơ sở hạ tầng và kêu gọi được nhiều nguồn lực cho đầu tư phát triển tại nhiều quốc gia như Malaysia, Thái Lan… nhưng khi được triển khai tại Việt Nam lại trở thành mảnh đất cho tham nhũng, tiêu cực và nhà đầu tư khai thác tìm kiếm lợi nhuận?

Có thể lý giải rằng, bởi vì chúng ta đã áp dụng một hình thức quản lý tiên tiến trong khuôn khổ các hành lang pháp lý chưa đủ mạnh, còn nhiều chồng chéo và kẽ hở để các nhà đầu tư thao túng. Hơn nữa, khi giao toàn quyền thực hiện cho lĩnh vực tư, các cơ quan quản lý nhà nước đã thiếu kiểm soát.

Trách nhiệm của các cơ quan quản lý khi phê duyệt và thẩm định không rõ ràng, các dự án được thực hiện không thông qua đấu thầu đã làm giảm tính cạnh tranh, thiếu minh bạch, quyền sử dụng đất không được xác định chính xác và đầy đủ…Thực tế cho thấy, việc thanh toán bằng đất cũng thường chỉ chiếm một phần không quá 50% vốn nhà đầu tư bỏ ra để thực hiện dự án, phần còn lại chủ yếu vẫn từ NSNN hoặc trái phiếu chính phủ. Chúng ta có thể lựa chọn đấu giá đất và thực hiện dự án như thông thường để mang lại tính kinh tế và hiệu quả cao hơn.

Nhiều kẽ hở và sai sót gây thất thoát ngân sách nhà nước

Để nâng cao trách nhiệm của các cơ quan quản lý nhà nước và trả lời công luận về tính minh bạch trong đầu tư các dự án BT, KTNN đã từng bước tham gia kiểm toán các dự án này. Kết quả kiểm toán đã chỉ ra một số khuyết điểm, hạn chế như sau:

Một là, nhiều cơ quan nhà nước có trách nhiệm đã không thực hiện tốt công tác lập và công bố danh mục đầu tư. Việc lựa chọn và công bố danh mục đầu tư chưa được lấy ý kiến nhân dân, chưa được hội đồng nhân dân phê chuẩn dẫn đến nhiều công trình sau khi đầu tư không thực sự hiệu quả, chủ trương đầu tư không đúng, lựa chọn vị trí đầu tư không phù hợp. Bên cạnh đó, việc cho phép trao đổi đất đai song song trong quá trình triển khai đầu tư dự án đã đưa đến tình trạng nhiều nhà đầu tư chậm bỏ chi phí để đầu tư dự án nhưng lại nhanh chóng triển khai việc sử dụng hoặc phân lô bán nền trên số đất được giao để kiếm lời. Đây chính là kẽ hở rất lớn dẫn đến thất thoát tài sản đất đai và nguồn lực của Nhà nước.

Hai là, việc lập và phê duyệt tổng mức đầu tư không chính xác, nhiều sai sót trong tính toán và điều chỉnh tăng tổng mức đầu tư, một số dự án có tình trạng tính sai khối lượng, tính tăng các khoản mục chi phí, áp dụng sai định mức và đơn giá hoặc cố tình sử dụng vật liệu đặc thù; phê duyệt biện pháp thi công không cần thiết và gây lãng phí với mục tiêu làm tăng chi phí dự án nhằm nâng giá thành công trình. Tại Dự án đầu tư xây dựng Bảo tàng Hà Nội, chất lượng dự toán chưa cao như thiết kế, chưa phù hợp với thiết kế cơ sở, khung tiêu chuẩn của dự án, vận dụng không đúng định mức, đơn giá, xác định sai khối lượng dự toán, tính toán quá nhiều chi phí lãi vay trong quá trình đầu tư, cho phép dự án vừa thi công vừa phê duyệt thiết kế không đúng quy định.

Ba là, quy định lựa chọn nhà đầu tư có thể được thực hiện theo hình thức đấu thầu rộng rãi hoặc chỉ định thầu thực sự là kẽ hở dẫn đến việc các cơ quan nhà nước chỉ áp dụng hình thức chỉ định thầu đối với dự án BT. Giải thích của các Bộ, ngành, hoặc UBND tại địa phương đều là do chỉ có một nhà đầu tư vượt qua vòng sơ tuyển nên áp dụng hình thức chỉ định thầu. Trong khi đó, nguyên nhân thực sự là các chủ đầu tư không thực hiện đúng quy trình lựa chọn nhà đầu tư, ban hành nhiều quy định ngặt nghèo nhằm loại bỏ các nhà đầu tư tiềm năng ngay từ vòng sơ tuyển. 

Bốn là, công tác quản lý chi phí đầu tư thực hiện các dự án còn nhiều sai sót như tính toán sai khối lượng nghiệm thu thanh toán, áp dụng sai đơn giá, tính toán bù giá sai… Tại Dự án đầu tư xây dựng Bảo tàng Hà Nội, KTNN đã phát hiện và kiến nghị giảm trừ hơn 18 tỷ đồng trên tổng số chi phí đầu tư được kiểm toán gần 1.665 tỷ đồng (trong đó, sai khối lượng hơn 3,4 tỷ đồng; sai đơn giá hơn 3,1 tỷ đồng; sai định mức hơn 2 tỷ đồng; chi phí chưa đủ điều kiện quyết toán hơn 9,1 tỷ đồng). 

Năm là, chất lượng công trình chưa cao, sử dụng vật liệu không phù hợp với điều kiện và khí hậu Việt Nam. Công trình hoàn thành có chi phí duy trì cao, một số dự án không hoàn thành tiến độ đề ra, chậm đưa vào sử dụng gây lãng phí vốn đầu tư. Công tác thanh toán bằng quyền sử dụng đất còn chưa rõ ràng, thanh toán cả chi phí lãi vay cho nhà đầu tư, thời gian thanh toán kéo dài, nhiều nhà đầu tư chậm lập báo cáo quyết toán, chất lượng thẩm định và phê duyệt báo cáo quyết toán chưa cao… Tại Dự án xử lý nước thải Yên Sở, qua kiểm toán, KTNN đã kiến nghị điều chỉnh giảm giá trị báo cáo quyết toán hoàn thành với số tiền tương đương 61,9 triệu USD.

Thời điểm thanh toán bằng đất cũng là một yếu tố quan trọng ảnh hưởng đến giá trị tài sản trao đổi; xác định giá đất không có yếu tố thị trường. Đặc biệt, việc một số nhà đầu tư biết trước quy hoạch hoặc điều chỉnh quy hoạch sau khi được giao đất cũng là một căn nguyên làm thất thoát nguồn lực của Nhà nước.

Giải pháp quản lý và thực hiện hiệu quả các dự án BT

Từ những phát hiện kiểm toán, KTNN đã chỉ ra một số giải pháp nhằm nâng cao công tác quản lý và thực hiện dự án BT.

Thứ nhất, các cơ quan quản lý nhà nước cần hoàn thiện cơ chế chính sách trong công tác quản lý dự án BT, tránh các mâu thuẫn và bất cập trong quản lý. Cụ thể, hiện chính sách đang có sự chồng chéo trong các văn bản về triển khai và thực hiện hình thức đổi đất lấy hạ tầng theo quy định cũ và hình thức BT theo quy định mới so với các quy định của Luật Đất đai, Luật Quản lý và sử dụng tài sản công; các quy định về thời gian thanh toán giữa các văn bản, việc công bố quy hoạch và phương thức xác định giá đất nhằm lấp đầy các kẽ hở trong cơ chế chính sách. Cần lấy ý kiến nhân dân, trình hội đồng nhân dân phê duyệt chủ trương đầu tư nhằm nâng cao tính khả thi của dự án.

Thứ hai, kiến nghị chấn chỉnh công tác lập, thẩm định phê duyệt tổng mức đầu tư, dự toán các hạng mục thuộc dự án, hạn chế việc sử dụng định mức đơn giá không phù hợp; tránh việc sử dụng vật liệu đặc thù, hạn chế việc phê duyệt các biện pháp thi công gây lãng phí; loại bỏ ý tưởng nâng cao chi phí công trình bằng các quy định cụ thể nhằm nâng cao trách nhiệm đối với các cơ quan, thẩm định phê duyệt dự án đầu tư, tăng cường công tác đào tạo, tập huấn cho các cá nhân, tổ chức thực hiện công tác thẩm tra, thẩm định, phê duyệt dự án.

Thứ ba, đề nghị ban hành kịp thời các quy định lựa chọn nhà đầu tư theo hướng đơn giản hóa thủ tục trong khi tiến hành các bước của quy trình lựa chọn nhà đầu tư bằng hình thức đấu thầu. Quy trình và thủ tục cần được đơn giản hóa theo hướng rút ngắn thời gian nhưng vẫn đảm bảo chất lượng công tác lựa chọn nhà đầu tư. Cần sớm ban hành mẫu hồ sơ mời sơ tuyển, mời thầu lựa chọn nhà đầu tư, hợp đồng nhằm thống nhất quá trình lựa chọn nhà thầu theo quy định.

Thứ tư, tăng cường quản lý chi phí đầu tư thực hiện, đặc biệt công tác nghiệm thu, thanh toán phải đảm bảo đúng khối lượng thực hiện, phù hợp với định mức, đơn giá theo quy định của Nhà nước; chú trọng công tác kiểm tra từ hệ thống kiểm soát nội bộ của nhà đầu tư, chủ đầu tư, các cơ quan chịu trách nhiệm kiểm soát chi theo quy định; tăng cường giám sát trách nhiệm của các cơ quan nhà nước trong quá trình nghiệm thu, thanh toán chi phí đầu tư xây dựng.

Thứ năm, nâng cao công tác giám sát chất lượng công trình, tránh sử dụng các vật liệu đặc thù không phù hợp với điều kiện khí hậu Việt Nam; giao cho các cơ quan có trách nhiệm giám sát tiến độ đầu tư dự án của nhà đầu tư; ban hành các hướng dẫn công tác quyết toán dự án BT hoàn thành, nội dung công tác thẩm tra phê duyệt và quyết toán dự án BT để có cơ sở xác định đầy đủ chi phí đầu tư mà nhà đầu tư đã thực hiện.

KTNN sẽ tăng cường kiểm toán đối với hình thức đầu tư PPP 

Bên cạnh những kết quả kiểm toán đạt được, KTNN cũng nhận thấy một số bất cập đối với công tác kiểm toán. Cụ thể, nhiều dự án BT được kiểm toán hiện nay chỉ mới dừng lại ở kiểm toán chi phí đầu tư thực hiện, chưa kiểm toán công tác thanh toán, giá trị thanh toán thông thường bằng giá trị quyền sử dụng đất. Đây thực sự là hạn chế lớn nhất của nhiều báo cáo kiểm toán hiện nay. Nguyên nhân là, để đối phó với cơ quan thanh tra, kiểm tra, nhiều cơ quan nhà nước đã ghi rõ giá trị quyền sử dụng đất là giá trị tạm tính, tạm trao đổi cho nhà đầu tư.

Đối với KTNN, việc xây dựng quy trình kiểm toán dự án PPP nói chung và hợp đồng BT nói riêng sẽ làm thay đổi nhận thức và cách tiếp cận so với kiểm toán các dự án đơn thuần. Cần đề xuất kiểm toán các dự án BT ngay từ khâu lập chủ trương đầu tư cho đến công bố danh mục dự án, lựa chọn nhà đầu tư, ký kết hợp đồng, thực hiện hợp đồng và hoàn thành quyết toán. Kết thúc toàn bộ phương án thanh toán từ NSNN hay trái phiếu chính phủ cũng như thông qua trao đổi quyền sử dụng đất… Bên cạnh đó, KTNN cũng cần sử dụng kiểm toán hoạt động để đánh giá theo những tiêu chí mở, nhằm so sánh giữa các phương án lựa chọn hình thức đấu giá đất, tạo nguồn vốn để thực hiện dự án như đầu tư thông thường hay lựa chọn hình thức BT.

Trong kế hoạch kiểm toán năm 2018 và các năm tiếp theo, KTNN sẽ tăng thêm nhiều cuộc kiểm toán đối với hình thức PPP nói chung và dự án BT nói riêng nhằm mục tiêu chống thất thoát, lãng phí; nâng cao trách nhiệm giải trình của những người có trách nhiệm, tạo sự an tâm và tin tưởng của xã hội, của công chúng đối với các hoạt động đầu tư có yếu tố tư nhân; góp phần thúc đẩy công tác quản lý, quản trị công, hướng tới mục tiêu minh bạch, tiết kiệm, hiệu quả, hiệu lực, an toàn và bền vững.